L’austérité plus que toujours en question

La question de l’efficacité des politiques d’austérité est plus que toujours toujours au cœur des débats entre « Austerians » et partisans de la relance budgétaire. Voici quelques références à des articles et travaux récents (la plupart cités sur le site Voxeu.org) qui sont loin d’épuiser ce sujet tellement vaste mais qui donnent quelques points de départ à la réflexion. A la fin du billet, j’effectue un petit retour sur le Pacte budgétaire européen de mars 2012.

Jusqu’au aller dans l’austérité ?

Giancarlo Corsetti lance le débat sur Voxeu.org le 2 avril 2012. Alors que la rigueur budgétaire est le mot d’ordre dans toute l’Europe, les mesures adoptées ont coïncidé avec un nouveau ralentissement économique. L’opportunité de l’austérité fiscale peut alors être discutée et vous trouverez sur Voxeu.org une introduction au débat et les commentaires.

Giancarlo Corsetti et Gernot Müller contribuent au débat (« Has austerity gone too far ? », 20 février 2012), en faisant valoir que, là où le risque souverain est élevé, le resserrement budgétaire demeure un important facteur d’abaisser les déficits avec un coût limité pour l’activité économique. Les auteurs défendent ici l’idée que l’austérité n’est pas nécessairement une stratégie vouée à l’échec. Les auteurs s’appuient notamment sur leur travail récent paru dans les Working Papers du FMI (« Sovereign risk, fiscal policy and macroeconomic stability », Corsetti, Giancarlo, Keith Kuester, André Meier and Gernot Müller) concluant que dans certaines conditions, les compressions budgétaires peuvent contribuer à limiter le risque d’instabilité macroéconomique et, dans les cas extrêmes, même stimuler l’activité économique :

Corsetti, Giancarlo, Keith Kuester, André Meier and Gernot Müller (2012), « Sovereign risk, fiscal policy and macroeconomic stability », IMF Working paper 12/33. Article téléchargeable au format pdf
Résumé : This paper analyzes the impact of strained government finances on macroeconomic stability and the transmission of fiscal policy. Using a variant of the model by Curdia and Woodford (2009), we study a “sovereign risk channel” through which sovereign default risk raises funding costs in the private sector. If monetary policy is constrained, the sovereign risk channel exacerbates indeterminacy problems: private-sector beliefs of a weakening economy may become self-fulfilling. In addition, sovereign risk amplifies the effects of negative cyclical shocks. Under those conditions, fiscal retrenchment can help curtail the risk of macroeconomic instability and, in extreme cases, even stimulate economic activity.

Austérité : la manière importe autant que la taille.

Alberto Alesina s’est illustré dans une étude de 2010 (« Fiscal adjustments: lessons from recent history », avril 2010) visant à savoir si la réduction de la dette induit toujours des effets négatifs. Après avoir étudié la réduction de la dette au sein des pays de l’OCDE depuis 1980, il écrivait alors : « The answer to this question is a loud no ». Parfois, même souvent, les économies prospèrent après que le déficit public ai été réduit. C’est ce qu’Alesina a nommé une « contraction budgétaire expansionniste ».

En réponse au débat proposé par Giancarlo Corsetti sur VoxEu.org (« Has austerity gone too far ? »), Alberto Alesina et Francesco Giavazzi expliquent que le débat européen sur l’austérité budgétaire s’est égaré en se concentrant exclusivement sur la taille de la réduction du déficit (The austerity question: « How » is as important as « how much », 3 avril 2012). Ils conseillent alors aux décideurs politiques de vraiment se concentrer sur la composition du resserrement budgétaire (augmentation des taxes vs réduction des dépenses) et sur les politiques d’accompagnement. Sur ce point de vue, A. Alesina et F. Giavazzi se basent sur les conclusions accumulées dans des études sur plus de 40 ans dans la zone OCDE pour dire : (i) que les ajustements obtenus par des réductions de dépenses engendre moins de récession que ceux obtenus par des augmentations d’impôt ; (ii) que des dépenses basées sur des consolidations, renforcées par une bonne politique d’accompagnement engendrent moins de récession ou peuvent même avoir un impact positif sur la croissance. Les auteurs citent également deux travaux du FMI sur ce sujet : le chapitre 3 (« Will It Hurt? Macroeconomic Effects of Fiscal Consolidation ») du World Economic Outlook (octobre 2010) et :

Devries, P, J Guajardo, D Leigh, and A Pescatori (2011), « A New Action-Based Dataset of Fiscal Consolidation », IMF Working Paper No. 11/128. Article téléchargeable au format pdf.
Résumé : This paper presents a new dataset of fiscal consolidation for 17 OECD economies during 1978-2009. We focus on discretionary changes in taxes and government spending primarily motivated by a desire to reduce the budget deficit and not by a response to prospective economic conditions. To identify the motivation and budgetary impact of the fiscal policy changes, we examine contemporaneous policy documents, including Budgets, Budget Speeches, central bank reports, Convergence and Stability Programs submitted by the authorities to the European Commission, and IMF and OECD reports. The resulting series can be used to estimate the macroeconomic effects of fiscal consolidation.

Une austérité menée trop rapidement ?

Carlo Cottarelli (« Fiscal adjustment: Too much of a good thing?« , Voxeu.org, 8 février 2012) pose la question de la rapidité de l’ajustement dans les circonstances actuelles. Il rappelle que le FMI a plaidé pour que les ratios de la dette publique soit ramenés à des niveaux plus sûrs grâce à un processus graduel et régulier  (« Ten Commandments for Fiscal Adjustment in Advanced Economies« , O. Blanchard et C. Cottarelli, le 20 juin 2010 sur le blog du FMI). Dans le contexte actuel, il redoute que certains programmes d’austérité soient menés trop vite.

L’austérité contestée

Certains économistes ont depuis longtemps exprimé leur désapprobation des politiques d’austérité : Paul Krugman, Brad Delong, Mark Thoma ou Simon Wren-Lewis en sont quelques exemples les plus médiatiques avec leur blog. Pour eux, l’austérité est potentiellement autodestructrice en raison de la contraction de l’économie qui à son tour, pourrait aggraver la situation budgétaire (baisse des recettes fiscales) et faire peser des doutes sur la solvabilité des gouvernements, à l’inverse du but recherché initialement.

Gianluca Cafiso et Roberto Cellini, dans un article du 15 février 2012, tentent ainsi de mieux comprendre la relation entre les politiques de réduction du déficit et l’évolution du ratio dette / PIB. Le problème est donc que l’effet restrictif de la consolidation budgétaire sur le PIB pourrait bien compenser la réduction du déficit et de provoquer une augmentation indésirable du rapport de la dette au PIB (« Fiscal consolidations for debt-to-GDP ratio containment? Maybe … but with much care »).
C’est un résultat qui ne peut pas être exclu a priori : à ce sujet, les auteurs citent Gros, D., « Can Austerity be self-defeating? » (VoxEU.org, 29 novembre 2011), P. Krugman, « Self-defeating Austerity » (NY Times, 7 juillet 2010) ou Sutherland et al., « Fiscal Consolidation: Part 1. How Much is Needed and How to Reduce Debt to a Prudent Level? » (OECD Economics Department Working Papers n° 932, 10 janvier 2012).
En considérant les événements passés dans un groupe sélectionné de pays de l’UE et en utilisant les nouvelles données mises à disposition par Devries et al. (cités ci-dessus), G. Cafiso et R. Cellini ont donc vérifié quels étaient les changements consécutifs du ratio dette / PIB à court et à moyen terme. Leurs résultats montrent un résultat favorable à court terme pour la majorité des pays considérés, tandis que le moyen terme est défavorable pour tous.

Cafiso, Gianluca and Cellini, Roberto, « Evidence on Fiscal Consolidations and the Evolution of Public Debt in Europe » (February 15, 2012). Disponible sur le site SSRN : http://ssrn.com/abstract=2011869 ou http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2011869. Téléchargeable au format pdf.

Plus récemment, DeLong et Summers ont présenté un travail sur la politique budgétaire dans une économie en dépression (mars 2012). L’argument principal avancé est que l’austérité, quand un pays est dans une situation de trappe à liquidité, pourrait bien aggraver la situation financière de l’Etat sur le long terme, et non pas l’améliorer. Elle impose de plus d’importants coûts à court terme (sociaux notamment) qui jouent en sa défaveur dans le cadre d’une analyse coûts-avantages.

DeLong J. Bradford and Summers, Lawrence H., « Fiscal Policy in a Depressed Economy », (20 mars 2012). Présentation et article disponibles sur le blog de Brad DeLong. Article téléchargeable au format pdf.
Résumé : This paper examines logic and evidence bearing on the efficacy of fiscal policy in severely depressed economies. In normal times central banks offset the effects of fiscal policy. This keeps the policy-relevant multiplier near zero. It leaves no space for expansionary fiscal policy as a stabilization policy tool. But when interest rates are constrained by the zero nominal lower bound, discretionary fiscal policy can be highly efficacious as a stabilization policy tool. Indeed, under what we defend as plausible assumptions of temporary expansionary fiscal policies may well reduce long-run debt-financing burdens. These conclusions derive from even modest assumptions about impact multiplier, hysteresis effects, the negative impact of expansionary fiscal policy on real interest rates, and from recognition of the impact of interest rates below growth rates on the evolution of debt-GDP ratios. While our analysis underscores the importance of governments pursuing sustainable long run fiscal policies, it suggests the need for considerable caution regarding the pace of fiscal consolidation in depressed economies where interest rates are constrained by a zero lower bound.

Un article commenté par Paul Krugman qui plaide en faveur de la relance aussi longtemps qu’une économie est dans une situation de trappe à liquidité. Une occasion de critiquer, dans « Blunder of Blunders » (22 mars 2012),  les élites qui ont prôné l’austérité fin 2009 – début 2010, avec comme conséquences d’énormes coûts économiques et humains et peu ou pas de bénéfices.

Retour sur le Pacte budgétaire européen de mars 2012

Lors du Conseil européen des 1er et 2 mars 2012, 25 chefs d’État et de gouvernements ont signé un Pacte budgétaire, ou Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de l’Union économique et monétaire, qui devrait entrer en vigueur au début de l’année 2013 (si 12 membres de la zone euro le ratifient en 2012). En fait, seuls 25 des 27 Etats de l’Union européenne ont signé ce Pacte budgétaire : le Royaume-Uni ne souhaitait pas être soumis à un tel contrôle supranational, tandis que le gouvernement tchèque craignait le référendum nécessaire à l’inscription dans sa constitution de la « règle d’or » budgétaire.

Voici quelques informations et commentaires.

Voici tout d’abord le texte du Conseil européen (pdf) : Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de l’Union économique et monétaire, accompagné du communiqué de presse et du discours de M. Herman Van Rompuy, président du Conseil européen.

Pour aller à l’essentiel des principes de la « règle d’or » budgétaire et de son application, lire Les points-clés du Pacte budgétaire, un article en ligne du journal Le Monde (le 02/03/2012, mis à jour le 13/02/2012). La chronologie et les 16 articles du pacte sont également très bien expliqués dans un article du blog ContreLaCour (02/03/2012).

Une première analyse critique du traité peut être lue dans « L’austérité à marche forcée… 10 choses que vous devez savoir sur le Pacte budgétaire » (Les Dessous de Bruxelles, 08/03/2012), avec une traduction d’un article du Corporate Europe Observatory, « Automatic austerity » (01/03/2012). Dix éléments du Pacte budgétaire sont analysés et critiqués :

1. Un « traité pour l’austérité »
2. Un pilotage automatique
3. L’austérité à perpétuité
4. En cas de doute, la Cour européenne de justice aura le dernier mot
5. Peu ou pas de flexibilité
6. La méthode de calcul est biaisée, et stigmatise les dépenses sociales
7. Il s’agit d’un outil politique – les calculs sont peu fiables, voire dangereux
8. La zone euro est aux manettes
9. Soumission et mise à l’amende des pays en déficit
10. Le traité va entrer dans la législation européenne

Jérémie Cohen-Setton, Shahin Vallée ont effectué une revue de blogs sur le site de Bruegel (« Blogs review: The fiscal compact« , 16 mars 2012). On peut y trouver un certain nombre de réactions au sujet des changements apportés par le nouveau Traité, de son opposition aux idées keynésiennes, des conséquences possibles des nouvelles règles et de l’incertitude qui pèse sur sa ratification.

On pourra également consulter les articles récents du blog de l’OFCE qui traitent du Traité :
– « Fallait-il renforcer le Pacte de stabilité et de croissance ? », (27 février 2012), avec une étude des trajectoires de convergence aux différentes règles de quatre pays, représentatifs de la zone euro de Jérôme Creel, Paul Hubert et Francesco Saraceno : « An Assessment of Stability and Growth Pact Reform Proposal in a Small Scale Marco Framework », Document de Travail de l’OFCE 2012-04.
– « Qui sème la restriction récolte la récession » (29 mars 2012), par le Département Analyse et Prévisions, sous la direction de X. Timbeau, article qui résume la note de l’OFCE n°16 donnant les perspectives de l’économie mondiale 2012-2013.
– « Les mesures d’austérité dans la zone euro ralentissent l’économie européenne » (4 avril 2012), au sujet d’un rapport conjoint de L’Institut de macroéconomie et de conjoncture (IMK) à la fondation Hans-Böckler, l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et l’Institut autrichien de recherche économique (WIFO) soulignant que la crise dans la zone euro et les politiques d’austérité provoquent un ralentissement économique dans de nombreux pays européens et posent un fort défi à l’économie allemande cette année et l’année prochaine.

Toujours au sein de la blogosphère francophone, Jean Gadrey propose dans « Le contraire de l’austérité, c’est la prospérité, pas la croissance » (26 mars 2012) de réfléchir à une solution non forcément quantitative qui opposerait un « pacte d’austérité généralisée » à un « pacte de croissance » en Europe. Gilles Raveaud prédit pour sa part « toujours moins de services publics et d’aides sociales, et toujours plus d’instabilité économique, sociale, et politique » (lire :« Le Traité sur la stabilité : vers le chaos social et le KO de l’Europe », 14 mars 2012). Olivier Berruyer parle du « Traité européen de la semaine » (6 mars 2012) en disant qu’il est « suicidaire de le mettre en place maintenant ».

Le mot de la fin pour Paul Krugman qui, à propos des nouvelles mesures d’austérité en Europe, écrit dans « Europe’s Economic Suicide » (15 avril 2012) :

This is, not to mince words, just insane. Europe has had several years of experience with harsh austerity programs, and the results are exactly what students of history told you would happen: such programs push depressed economies even deeper into depression. And because investors look at the state of a nation’s economy when assessing its ability to repay debt, austerity programs haven’t even worked as a way to reduce borrowing costs. […]
What we’re actually seeing, however, is complete inflexibility. In March, European leaders signed a fiscal pact that in effect locks in fiscal austerity as the response to any and all problems. Meanwhile, key officials at the central bank are making a point of emphasizing the bank’s willingness to raise rates at the slightest hint of higher inflation.
So it’s hard to avoid a sense of despair. Rather than admit that they’ve been wrong, European leaders seem determined to drive their economy — and their society — off a cliff. And the whole world will pay the price.

Note de fin : vous le constatez, les « pro-austérité » ne sont pas beaucoup cités au sujet du Traité européen. Dans un soucis de présenter divers points de vue, je suis preneur de références contradictoires.